摘要:本文针对当前在经济社会各领域出现的信用缺失现象进行了社会学分析,从体制转型中的信用机制缺陷和政府缺陷角度进行诠释,由此研究了信用缺失在区域经济发展、金融风险、国家产业竞争力、市场效率、中小企业融资和政府公信力等层次的负面影响,并提出了相关政策建议。
关键词:信用;信用机制;政府行为;金融风险
一、问题的提出
近时期以来,信用缺失问题越来越突出,从各种形式的造假到各种手段的违约,从生产流通领域到教育、卫生等公共部门,从企业、居民到政府,失信行为像“流感”,波及到了社会各个层面,涵盖了各个领域。如,财政部曾公告,全国80％以上的企业会计信息存在不同程度失真;2004年6月23日,国家审计署披露:2000～2002年某商业银行与地区法院联手用伪造的法律文书核销不良贷款2.21亿元;更为严重的是,信用缺失波及教育、医疗等领域,论文剽窃、假证书、逃废助学贷款、虚假医疗广告等现象层出不穷。究其原因,信用缺失问题从表象上看是社会道德和经济问题,更深层次却是与制度和体制有关,也就是说与政体有着深刻的内在联系。
信用有广义和狭义之分。广义的信用属于社会范畴,指道德或契约约束下的人或机构以诚实守信为基础的行为规范。大致可以分成三个层次:首先,信用是一种心理现象,表现为信任和安全感,最终体现为人与人之间的社会关系;其次,信用是一种能力,是指交易一方获得使用权的能力;最后,信用是一种有时间间隔的经济交易活动。
狭义的信用概念则属于经济范畴,指现代市场经济条件下的借贷关系或契约关系。
市场经济的重要特征是资源配置主要通过市场机制的作用来实现。市场机制的核心内容仍是商品交换,而商品交换的基本原则仍是建立在信用基础上的等价交换。随着交换关系的复杂化,日益扩展的市场关系便逐步构建起彼此相联、互为制约的信用关系。整个经济活动被信用关系所联结。这种信用关系作为一种独立的经济关系得到充分发展,维系、支持形成市场秩序。从这一点来讲,信用是市场经济运行的前提与基础。
二、造成信用缺失的社会学分析
一个问题的出现不是偶然的,一定有它深刻的社会基础。信用大面积缺失,说明社会基础出现了问题。问题出在哪里呢?让我们抽丝剥茧,一层一层地来分析:
(一)体制转型中的信用机制缺陷
在转型经济国家,信用缺失是一个普遍现象,其原因是传统体制被打破,新体制尚未完善,信用机制在动态上没有得到有效建立。从直观上看,我国信用缺失有其市场性因素:
一是市场经济发育不成熟,对信用机制的形成作用不明显。现代市场经济运行规则实质是由两种力量支撑的,一种是完善的法律体系,它划分了各种经济活动的具体范围,强制规范了各种社会活动行为准则。另一种就是信用机制,是确保各种经济活动有序运行的自律体系。①中国经济系统中的大规模企业大都属于国有大企业,产权不明晰和一些行业所处的垄断地位,使之缺乏信用生成的内外动力;②大量的中小企业处于资本原始积累阶段,且分工程度低,分工链短,围绕分工形成的企业之间信用发生频率很低,信用需求动力不足;③由于市场规模大,交易者多,投机空间较大,消费者货币投票权利不足,无法形成足够的对失信者的淘汰机制;④由于非市场配置资源因素的存在,使得公平交易无法实现。据中国外经贸企业协会和北京国商国际资信评估公司对13万家中国外经贸企业的调查,只有11.2％的企业建立了完备的内部信用管理制度,而其中93.4％的企业是外商投资企业或中外合资企业。
二是信用市场发育缓慢。一方面,信用数据不公开。目前,我国社会信用记录还主要集中于政府部门。组建信用担保机构、信用评价机构、信用征集机构等,主要由政府部门直接负责或由其下属的事业单位负责,信用记录的收集、整理和分析基本上由政府部门所垄断。如公安、工商、人事、税务、统计等部门所掌管的大量的企业信用信息资源很多没有公开和开放。在这一过程中建立的信用中介机构,也大多有政府背景或以政府出资为主,有些是政府控股或政府独资,市场化程度和信用数据的开放度都很低。另一方面,信用中介机构执业整体水平低。我国的信用中介机构诞生于90年代初期,经过10多年来的发展虽然已初具规模,但从总体上看,有实力提供高质量信用产品的机构还很少,经营分散,规模较小,信用中介机构执业的整体水平不高,也没有建立信用行业协会,缺乏行业自律,没有建立起一套完整而科学的信用调查和评价体系。据统计,在我国市场交易中约有30％是以合同形式进行的,近年来,每年产生的经济合同约在40亿份左右,但只有约20亿份合同能够按规定履行,违约率高达50％。
三是法制建设严重滞后于经济发展,信用缺失无法可依。《民法通则》、《合同法》和《反不正当竞争法》中虽然都有诚实守信的法律原则,《刑法》中也有对诈骗等犯罪行为处以刑罚的规定,但这些不足以对社会的各种失信行为形成强有力的法律规范和约束,缺乏专门的信用法律。
(二)体制转型中的政府体制缺陷
1. 与市扬经济相悖,目前我国地方政府仍然属于“管理型”政府,政府职能错位决定了其对经济的干预程度及其具有的资源配置特权。政府的经济行为是一种客观现象。由于我国还处于经济转轨时期,政府尤其是地方政府还不习惯于运用法律调节手段履行经济职能,偏好使用行政手段调配资源,于是不可避免地产生了两种主要失信行为:一是不恰当地介入或过分干预经济活动。如一些地方政府拖欠债务,违规为企业担保造成的积案久拖不决。二是政府制定的政策具有较强的随意性,使得公众无法执行。政府的政策随意性越大,变化越大,人们对政府的信任度也就越低。
2.政府行为激励错位。有两个立题最能说明问题,一是目前我国政府的人事任免制度存在很大缺陷,特别是对各级地方政府干部考核管理机制简单地与统计数字挂钩,为了,完成工作任务,创造“政绩”,有的地方领导干部在任期内只考虑本届政府的任期目标,脱离实际,急功近利,追求立竿见影,缺乏长远战略;新官上任又重新树立自己的“政绩工程”,“新官不理旧账”,不仅使政策缺乏连续性,而且造成很多后遗症。同时,由于目前我国政府部门收入与责任不对称,一些政府官员往往利用权力寻租,人为地破坏信用。二是根据现行人民代表大会制度规定,地方各级法院院长每年要代表本部门向本级人代会报告工作,而人大代表组成的主要来源,或者说绝大部分是由下级政府部门官员或一些利益群体的代表组成。这样问题就产生了,如果法院在严格执法过程中不顾及地方部门利益,直接后果就可能是在审议法院工作报告时,这些代表投不满意票,造成法院班子集体离任。如果相反,则会造成执法的不公正或执法不严。例如,目前县乡政府主要债务是欠银行的,而银行为了维护债权大多通过法律程序保全资产并要求法院强制执行,而地方法院在执行中由于上述原因的关系,往往顾及县乡部门的意见。这实际形成了对地方法院执法水平的一种制衡。
3. 现有政府财政级次过多,加剧了道德风险。政府层级决定财政层级。我国现行政府财政层级分为五级:中央、省、市、县、乡,相应的形成中央对省、省对市、市对县、县对乡四对财政关系。虽然《预算法》规定“一级政府、一级预算”。各级政府是独立的利益主体,但现实中这四对财政关系是由行政隶属关系决定的。上级政府对下级政府的行政权力体现为它具备决定下级的收入分配和支出责任的经济权力,于是下级就不可避免的扮演着上级的“代理人”角色,形成一种委托-代理关系。委托-代理层次越多,代理成本越高。从信息传递机制来看,层级越多,自上而下的信息传递就可能延滞和失真,从而加剧信息的不对称。更为关键的是,四重委托关系的前三层代理者都具有双重身份。相对于前一层次的委托人来说,它是代理者;相对于后一层次的代理者来说,它又是委托者。这样,上级政府就缺乏足够的积极性去监督下级政府,后者就会可能出现道德风险。
这几方面共同作用,就使得作为社会信用核心层次的政府信用遭到破坏,进而加剧了社会失信行为。据国家统计局局长李德水2005年3月7日在政协大会披露:2004年各省区市上报的全年GDP汇总数据,与国家统计局公布的GDP增速相比,竟高出3.9个百分点,总量差距高达26582亿元;并且,多年数据显示,各省区市汇总的GDP增速高于全国核算数2个百分点左右,而省内各地市的数据又高于省级核算数2个百分点左右,各县级数据又高于市级核算数2个百分点左右。
4.政府分权体制的不合理是造成地方政府失信的根本原因。从1978年开始,中国逐步进行了分权改革。特别是1994年,我国进行了以分税制为基本内容的财税体制改革:按照中央与地方的事权划分了各级财政的支出范围;根据财权与事权相统一的原则,划分了中央与地方收入;实行中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。但这次改革却是不完善的改革,造成了中央与地方之间的利益矛盾,一方面在中央与地方关系中,获取地方利益成为地方政府的主要行为动机,另一方面,中央赋予地方政府的区域经济发展责任以及维护社会稳定的责任与其相应的资源支配能力也存在着明显的不平衡。由于大量优良税源集中于中央,留给地方政府的税源零散、稳定性差,从而造成了这种财税体制的扭曲。由于我国历史遗留的问题使企业包袱很重,自身发展已经很困难,而1999年的税改又不同程度地加重了企业的税收负担。因此,造成企业在当时筹资渠道单一的情况下,对银行的依赖程度加剧的势态。新税制后新增企业的税赋负担通过多种渠道转移给了银行,增加了银行信贷资金的压力,造成信用危机。(参见苏存《新税制下税收与信贷关系研究》,人民银行全国重点课题研究报告[1994]第6号,《金融研究》1994年11期)在当时企业融资渠道单一、金融约束不强的情况下,企业只能用银行贷款缴税。分税制改革带来的矛盾在当时并不突出,但是到后来,随着金融体制改革深化,银行内控制度的逐步完善,金融约束加强,企业向银行融资渠道受到限制后,问题才逐渐暴露出来。企业再也不能用银行贷款缴税,于是财政压力就不可避免地转化为地方政府债务风险。统计资料表明,从1986到1993年,大部分地方政府财政均是年年有余。1994年实行分税制,中央按70％的比例提留税款。上行下效,省、市两级政府也不断从下级财政尽可能多地抽调资金,集中财力,将收入大、有潜力的税种上收。使得到乡镇一级几乎就没有税收入账。现在全国很多乡镇开展的每一项公共设施建设,几乎都是在举债度日。据财政部财政科学研究所研究报告,中国乡村债务总额应不低于6000亿元,甚至会摸高到l万亿元。地方政府如此沉重的债务负担,除了拖欠银行的债务外,还有大量是拖欠企业和个人的债务。引起社会广泛关注的农民工欠薪问题、中小企业不堪重负倒闭问题、微型民营企业拖欠问题以及金融资产大量不良问题等等,都与地方政府债务负担沉重有关。
扭曲的财政体制造成地方政府的财力减少,而工作义务和支出却是刚性的,年年增长。在这种情况下,许多地方政府在无法通过正常的预算内收入和转移支付获得财力的情况下,一方面不得不求助于银行贷款等各种债务融资手段,或者暂时挪用其他专项拨款,来保证本级政府基本职能的正常履行;另一方面从维护局部经济利益的动机发展为利用行政权力“寻租”动机,于是就产生了以政府欠款、地方保护主义、纵容改制企业逃废银行债务为主要特征的政府失信行为。
特别值得强调的是,各种信用缺失原因往往并不简单作用,而是相互伴生,互为因果,从而形成一种失信的恶性循环。由于政府考核机制缺陷导致统计数字造假和形象工程,赤字财政不得不拖欠民工工资、教育经费等等,从而造成地方政府失信;企业在交易中发生失信行为,但由于司法不公,使正常企业合法权利得不到有效保护,就产生了负面示范效应,鼓励其他企业失信;政府失信、企业失信使社会上诚实守信的氛围无法形成,最终导致居民失信。
三、信用缺失的危害
(一)地区间经济发展出现了“马太效应”,对中央提出的“开发西部”和“振兴东北等老工业基地”战略措施的实施造成了阻力由于市场经济的信用特点,信用水平的地区差异直接导致了我国地区经济发展水平的差异,出现了所谓“马太效应”,越是信用好的地区越容易获得资金等资源,经济发展越快,进而推动了信用水平的提高,越是信用差的地区越不容易获得资源,经济发展乏力,从而进一步加剧了我国经济发展不均衡问题。据统计,2002年和2003年,浙江、上海、江苏、北京、山东、广东等经济发达、信用好的六省市年贷款增量占全国总量的50％以上。
尤其是浙江省更能说明问题:2004年年初,中国农业银行宣布将在三年内向浙江省新增1000亿元人民币贷款,以支持浙江全面融入长三角,加速浙江的经济建设。此前,工商银行已向浙江省政府承诺,在今后三年内向浙江新投放1500亿元贷款(其中600亿元将投向中小企业)。2005年初,建设银行明确将浙江作为今后建设银行的战略重点。中国银行领导也到浙江进行了将近10天的调研。
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