尽管地方政府收入在国家财政收入中的比重有所增加，它们在GDP中占的比重也下降了。这一比重在三分之二的省份里缩小了10%还多，地方和中央政府都陷入了严重的财政危机。相关分析见王绍光，胡鞍钢：《中国国家能力报告》，香港，牛津大学出版社，1994。为何在经济高速增长期里，中国的财政收入却减少了呢？部分原因在于中央政府的意愿。
为了进行经济改革，中央必须下放权力，包括资源配置权力。这正是国家财政预算占GDP的比例在改革头六年中下降10%的原因。然而，在以后年份里，中央意愿因素并不能解释下降。从八十年代中期开始，政府采取了许多措施设法提高财政收入占GDP的比重和中央收入占国家财政总收入的比重，但效果并不理想。
关于这一问题，学界看法倾向于认为，由于中央－地方财政关系的制度设计存在缺陷，导致国家财政能力下降。1980年以后，中央政府与地方政府财政关系相继实行财政"包干"制度。根据这一制度，地方政府将自己征收的总收入中的一部分（一定数量或比例）上缴中央政府，余额由地方政府支配。中央政府与地方政府之间的合同决定总收入中二者的占比。这一制度的出发点是提高地方政府收税的积极性，但由于中央政府不能信守合同，地方政府的税收积极性反而下降了（张维迎，1996）。
中央政府不信守合同表现为直接更改上缴比例、向地方政府任意转嫁支出责任(等价于中央政府增加税收并用增加的税收进行转移支付)等形式。地方政府对中央政府这种行为的反应是减少收税的努力，具体形式包括滥用免税权，与企业合谋隐瞒利润、将预算内收入转入预算外(预算外收入不列入上缴中央政府的比例份额)等等。中央政府与地方政府的这种利益分配关系，是造成财政收入总量占GDP不断下降的制度根源。
由于四大银行总行与分支机构的架设过程与国家财政体系之间的天然联系，财政体制的这一制度性缺陷对于四大银行的总分行关系也有影响。四大银行总体机构架设分为四个层级，第一层是总行，第二层是一级分行，一般按省级行政区设置，部分国务院计划单列市和个别重点市各行设一级分行，第三层是二级分行，一般按地级设置，地级在政府机构中不是正式层级设置，而是省级政府的派出机构，但在四大银行设置中是正式层级。第四层是支行，于县级或县级市。四大银行全行的利润形成和费用支出机制是，下级行形成利润原则上全额上缴上级行，下级行所需费用由上级行核定。上级行核定下级行费用包括两个组成部分，一是固定费用部分，二是根据下级行上年度上缴利润情况，按上缴利润的一定比例核定。
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