20 世纪 70 年代以来，全球经济一体化的趋势不断加强，金融领域的创新活动日渐活跃，促使各国金融当局纷纷调整了对银行业的监督管理政策。在国内，一方面放松过严的金融管理政策，扶持本国金融业的发展，以适应日趋激烈的国际银行业竞争；另一方面，不断修改和完善金融立法，谋求建立一种新的监管法规体系来保证激烈竞争中的银行业的稳定。在国际上，跨国银行开始扮演越来越重要的角色，为了避免银行危机的连锁反应，统一国际银行监管的建议被提上了议事日程。
1974 年，德国赫斯塔特银行和美国富兰克林国民银行的倒闭，最终使银行监管的国际合作从理论认识上升到了实践层面。次年 2 月，来自比利时、加拿大、法国、德国、意大利、日本、卢森堡、荷兰、瑞典、瑞士、英国和美国的代表聚会瑞士巴塞尔，商讨成立了 “ 巴塞尔银行监管委员会 ” 。
巴塞尔协议就是由巴塞尔委员会成员国的中央银行在瑞士巴塞尔达成的若干重要协议的统称。其实质是为了完善与补充单个国家对商业银行监管体制的不足，减轻银行倒闭的风险与代价，是对国际商业银行联合监管的最主要形式，并且具有很强的约束力。
一、巴塞尔协议产生的历史背景
1975 年 9 月，即赫斯塔特银行和富兰克林国民银行倒闭的第二年，第一个巴塞尔协议出台。这个协议的核心是针对国际性银行监管主体缺位的现实，突出强调了两点内容：任何银行的国外机构都不能逃避监管；母国和东道国应共同承担的职责。
经过 8 年的酝酿和实践， 1983 年 5 月，巴塞尔委员会通过了《银行国外机构的监管原则》，它是 1975 年版本的修改版，也是前一个协议的具体化和明细化。该协议的两个基本思想是：任何海外银行都不能逃避监管；任何监管都应恰如其分。
上述两个协议的总体思路都是 “ 股权原则为主，市场原则为辅；母国综合监督为主，东道国个别监督为辅 ” ，两者对清偿能力等监管内容都只提出了抽象的监管原则和职责分配，并未能提出具体可行的监管标准。各国对国际银行业的监管都是各自为战、自成体系，充分监管的原则实际上没有得到具体体现。
1988 年 7 月，巴塞尔委员会在总结了几个方面的意见之后，通过了《关于统一国际银行的资本计算和资本标准的协议》（简称《巴塞尔协议 I 》）。《巴塞尔协议 I 》对《巴塞尔协定》的内容进行了大幅度的修改，使之更加适合银行业的监管实践，体现了巴塞尔协议的实质性进步。
随着金融领域的竞争尤其是跨国银行间的竞争日趋激烈，金融创新的日新月异，银行的业务趋于多样化和复杂化，银行规避管制的水平和能力也大为提高。这些新情况的出现又使得 1988 年制定的《巴塞尔协议 I 》难以解决银行实践中出现的诸多新情况、新问题。例如，随着衍生金融品种及其交易规模的迅猛增长，银行业越来越深地介入了衍生品种的交易，或是以资产证券化和控股公司的形式来逃避资本金管制，并将信用风险转化为市场风险。这使得巴塞尔委员会认识到，尽管《巴塞尔协议 I 》的执行已经在一定程度上降低了银行的信用风险，但以金融衍生工具为主的市场风险却经常发生。这说明，仅靠资本充足率已不足以充分防范金融风险。
为应对这些挑战，巴塞尔委员会又对协议进行了长时期、大面积的修改与补充。例如， 1995 年 4 月巴塞尔委员会对银行某些表外业务的风险权重进行了调整，并在 1996 年 1 月推出《资本协议关于市场风险的补充规定》。该规定认识到，市场风险是因市场价格波动而导致表内外头寸损失的风险，包括交易账户中受到利率影响的各类工具及股票所涉及的风险、银行的外汇风险和商品风险，它们同样需要计提资本金来进行约束。《补充规定》提出了两种计量风险的办法：标准法和内部模型法。但鉴于当时条件的限制，所提出的计算方法又不够具体和完善，因而并未得到广泛运用。
1997 年 7 月全面爆发的东南亚金融风暴更是引发了巴塞尔委员会对金融风险的全面而深入的思考。从巴林银行、大和银行的倒闭到东南亚的金融危机，人们看到，金融业存在的问题不仅仅是信用风险或市场风险等单一风险的问题，而是由信用风险、市场风险外加操作风险互相交织、共同作用造成的。 1997 年 9 月推出的《有效银行监管的核心原则》是巴塞尔委员会历史上又一项重大事件，表明巴塞尔委员会已经确立了全面风险管理的理念。尽管这个文件主要解决监管原则问题，未能提出更具操作性的监管办法和完整的计量模型，但它为此后巴塞尔协议的完善提供了一个具有实质性意义的监管框架，为新协议的全面深化留下了宽广的空间。新协议所重头推出并具有开创性内容的三大支柱：最低资本要求、监管部门的监督检查及市场约束，都在《核心原则》中形成了雏形。至此，巴塞尔委员会事实上已成为银行监管国际标准的制定者。
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